Handlungsfeld Bodenpolitik aktiv mitgestalten

Handlungsfeld Bodenpolitik aktiv mitgestalten

Mit den Bausteinen des Handlungsfelds Bodenpolitik richtet die Stadt Düsseldorf ihren Fokus auf das Erkennen, Aktivieren und Entwickeln öffentlicher und privater Liegenschaften. Der Aufbau einer strategischen Liegenschaftsreserve der Stadt ist ein wichtiges Instrument, um Spekulationsmöglichkeiten zu verringern, Einfluss auf die Entwicklung von Flächen und Nutzungen nehmen zu können und so die entwicklungspolitischen Ziele der Stadt langfristig zu sichern.

Der Schwerpunkt in diesem Handlungsfeld liegt auf den Bausteinen in städtischer Verantwortung: der Bodenbevorratung, Vorkaufsrechten, Konzeptvergaben und Grundstücksvergabe mit Erbpacht.

Bodenbevorratung

Bereits in 2019 wurde begonnen, ein Portfolio über die städtischen Flächen zu erstellen. Erstmals wurde der Bestand an städtischen Liegenschaften systematisch nach geeigneten Flächen im Hinblick auf bestimmte Nutzungen hin durchforstet.

Ein wichtiger Baustein dieses Portfolios ist auch, Flächen gezielt anzukaufen, zur Bevorratung vorzuhalten und auch mit diesen Flächen unter anderem Kompensation für zu erwerbende Flächen zu erzielen. Dies zielt neben der Aktivierung von Boden auf eine nachhaltige und ressourcenschonende Bodenpolitik ab.

Strategisch wichtige Flächenankäufe werden durch Einzelvorlagen und dazu notwendige Haushaltsbeschlüsse den Gremien vorgelegt.

Das Portfolio über die städtischen Flächen wird regelmäßig mit Unterstützung des Vermessungs- und Katasteramtes auf seine Aktualität überprüft.

Fallgestaltung: Konzeptvergabe städtischer Liegenschaften

Städtische Grundstücke für Wohnungsbau werden in aller Regel über eine sogenannte Konzeptvergabe im Internet auf den Seiten der Landeshauptstadt Düsseldorf vergeben. Erlös, Erbbauzins, Nutzungszweck und Architektur sowie ökologisches Konzept unterliegen dabei dem Wettbewerb und werden im Rahmen einer Wertungsmatrix entsprechend bepunktet. Damit wird gewährleistet, dass nicht nur das preislich beste Angebot den Zuschlag erhält. Bezogen auf die Besonderheiten des jeweiligen Grundstücks wird sorgfältig unter Beteiligung der betroffenen Fachämter geprüft, welche Bepunktung jeweils angemessen erscheint. Aus rechtlichen Gründen entfallen in der Regel 30 % auf den Preis. 25-35 % sind sowohl bei Architektur/Städtebau als auch bei der Wertung des Nutzungskonzeptes einschließlich der Vorgaben der Quotierungsregelung denkbar. 10-15 % entfallen üblicherweise auf das ökologische Konzept.

Die Erfahrungen mit diesen Vorgaben sind überaus positiv. Selbst unterlegene Bewerberinnen und Bewerber loben die Transparenz der Verfahren. Im Vergleich mit den z. T. noch parallel durchgeführten Anhandgaben einzelner Grundstücke erfolgten die Konzeptvergaben trotz der erforderlichen umfangreichen Vorarbeiten schneller.

Art und Weise der Konzeptvergaben werden laufend anhand der erfolgten Vergaben evaluiert und damit kontinuierlich verbessert.

Fallgestaltung: Grundstücksvergabe mit Erbpacht

Am 4. Juni 2019 hat der zuständige Ausschuss für Liegenschaften beschlossen, dass der Verkauf von städtischen Grundstücken, an denen Erbbaurechte mit einer Laufzeit von 10 bis 15 Jahren Restlaufzeit bestellt sind, zur Vermeidung von Spekulationsgewinnen nicht mehr erfolgt. So werden mindestens im Bereich des Wohnungsbaus überwiegend Erbbaurechte abgeschlossen bzw. als solche in die Vermarktung gegeben. Mit der Erbbaurechtsvergabe verbinden sich folgende Ziele:

• Die Stadt erhält sich langfristig den Zugriff auf immer knapper werdenden Boden.
• Nutzungszwecke, wie z. B. preiswerter Wohnungsbau oder die Belebung der Quartiere durch Baugruppen, sind über die gesamte Laufzeit steuerbar und nicht nur bis zu 30 Jahre nach Verkauf.
• Einnahmen werden verstetigt.

Ein strategischer Abverkauf von Flächen ist weiter möglich, um Firmenzentralen anzusiedeln oder notwendige Finanzmittel für weitere Flächenankäufe zu generieren.

Vertragliche Inhalte, insbesondere die Höhe der Erbbauzinsen werden dabei laufend evaluiert und angepasst (Markt- und Zinslage).

Vorkaufsrechte

Das Städtebaurecht bietet mit dem gesetzlichen Vorkaufsrecht nach § 24 BauGB und dem besonderen Vorkaufsrecht gem. § 25 BauGB zwei Instrumente, um die Bodenpolitik aktiv mitzugestalten. Bis 2021 wurden fast ausschließlich die gesetzlichen Vorkaufsrechte in der Stadt Düsseldorf genutzt, d. h. Vorkaufsrechte, die der Stadt bereits durch das BauGB unmittelbar zustehen. Zumeist handelte es sich dabei um Flächen, die durch das Planungsrecht für öffentliche Zwecke ausgewiesen waren, i. d. R. Straßenflächen. Mittlerweile werden Vorkaufsrechte auch für öffentliche Grünflächen verstärkt geprüft.

Auch im Rahmen des besonderen Vorkaufsrechts gibt es einige Möglichkeiten, die zum Teil bereits genutzt und im Rahmen einer aktiven Bodenpolitik noch weiter ausgebaut werden können.

Zum einen kann die Stadt im Geltungsbereich von Bebauungsplänen ein Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken gemäß § 25 (1) Nr. 1 BauGB begründen.

Zum anderen müssen für eine funktionierende Stadt neben Wohnen weitere Nutzungen möglich sein. Aus diesem Grund sollen sämtliche Möglichkeiten, die das gesetzliche Vorkaufsrecht bietet, ausgeschöpft werden. Hierfür kann die Stadt Düsseldorf „in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an Grundstücken zusteht.“ (§ 25 (1) Nr. 2 BauGB). Durch Vorkaufsrechtssatzungen können so Flächenangebote für handwerks- und produktionsgeprägte Branchen vor dem starken Druck durch die derzeit sehr renditeträchtigen Wohnnutzungen und damit verbundene Preissteigerungen geschützt werden. Im Februar 2022 wurde deshalb eine Vorkaufsrechtssatzung gemäß § 25 BauGB für die Gewerbe- und Industriekernzonen vom Rat der Stadt Düsseldorf beschlossen (Vorlage APS/165/2021).

Im Rahmen der Baulandmobilisierungsnovelle ist zudem § 25 (1) Nr. 3 BauGB neu aufgenommen worden. Danach können in Bebauungsplangebieten und in im Zusammenhang bebauten Ortsteilen nach § 34 BauGB die Gemeinden ein Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken durch Vorkaufsrechtsatzungen unter der Voraussetzung begründen, dass diese vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können und es sich um ein nach § 201a BauGB bestimmtes Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt handelt. Die Bestimmung der Gebiete mit einem angespannten Wohnungsmarkt erfolgt nach festgelegten Kriterien durch Verordnung der Landesregierung und ist möglich, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen in einer Gemeinde oder einem Teil der Gemeinde zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Die entsprechende Verordnung (BaulandmobilisierungsVO NRW) trat am 7. Januar 2023 in Kraft.

Die ersten Erfahrungen mit diesem für die Landeshauptstadt Düsseldorf relativ neuen Steuerungsinstrument laufen an und zeigen bereits (kommunikativ) Wirkung. Die Auswirkungen auf den städtischen Haushalt werden mit konkreten Vorhaben bei notwendigen oder strategischen Ankäufen thematisiert und begründet. Hierzu werden eigene Vorlagen in die Gremien eingespeist.

Potenzialflächenkataster private Flächen

Im Potenzialflächenkataster werden Informationen zu freien, brachgefallenen oder mindergenutzten privaten Grundstücken erhoben und in einer Datenbank gesammelt. Neben Größe und Lage zählen hierzu auch Baurecht oder planungsrelevante Umweltrestriktionen. Auf Grundlage dieser Datenbasis werden für die Flächen mögliche Nutzungen geprüft. Dies erfolgt in enger Abstimmung mit dem Portfolio über die städtischen Flächen, da sich hier – auch im Hinblick auf die Bodenbevorratung und strategische Ankaufsbestrebungen – Synergien ergeben können (z. B. durch gemeinsame Entwicklung benachbarter Flächen, Übernahme oder Flächentausch).

Neben den klassischen Bauflächenpotenzialen für Wohnen, Gewerbe, gemischte oder sonstige Nutzungen umfasst das Kataster von kleineren Baulücken und größeren Brachflächen auch Flächen, die wieder einer Freiraumnutzung zugeführt werden sollten und/oder Entsiegelungs- oder Begrünungspotenzial bieten. Das Kataster wird regelmäßig auf seine Aktualität überprüft, die möglichen Baulandpotenziale werden im Internet veröffentlicht.

Das Kataster bietet so Bauwilligen die Möglichkeit, gezielt nach Bauflächen zu suchen. Gleichzeitig verfügt die Stadt über flächenbezogene Informationen, um Flächeneigentümerinnen und -eigentümer zur Aktivierung ihrer Baulandpotenziale zu motivieren und Beratungsaktivitäten zu bündeln, um sie so im Prozess der Flächenentwicklung zu unterstützen. Der Aktivierungsprozess kann, insbesondere bei gewerblichen Flächen, z. B. auch durch Landesprogramme wie Bau.Land.Partner NRW unterstützt werden. 

Private Brachflächen und Baulücken aktivieren

Der Schutz des Bodens und die Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen sind bereits seit Jahren eine wichtige Leitlinie der Stadtentwicklung. Deshalb richtet sich das Augenmerk der Stadtplanung seit langem auf die Wiedernutzung von Brachflächen. Auf der Grundlage des Potenzialflächenkatasters in Verbindung mit dem Portfolio über die städtischen Flächen soll weiterhin durch Information, Direktansprache und Vorschläge über Baurechte eine Bereitschaft zur Aktivierung privater Brachflächen und Baulücken erfolgen. Dabei erfolgt zunächst eine Priorisierung der im Potenzialflächenkataster identifizierten Brachflächen unter Berücksichtigung ihres Revitalisierungsstandes, den Entwicklungsaussichten und des auf der jeweiligen Fläche liegenden Handlungsdrucks. Anschließend sollen Aktivierungshemmnisse analysiert und Handlungsansätze ausgearbeitet werden. Kooperationen sollen dazu beitragen, Ziele der Wohnungspolitik und der Wirtschaftsentwicklung im Prozess der Aktivierung zu verankern.

In den Fokus der möglichen Entwicklungen rücken auch die Möglichkeiten, die die Programme des Landes NRW bieten, um Entwicklungshemmnisse zu überwinden und Eigentümerinnen und Eigentümer zur Nutzung ihrer Flächen zu bewegen. Mit Hilfe des Potenzialflächenkatasters können Flächen identifiziert werden, die z. B. über die NRW.URBAN entwickelt werden könnten.

Umlegung

In einem Umlegungsverfahren nach §§ 45-79 BauGB werden nicht nur die örtlichen Verkehrs- und Grünflächen bereitgestellt, sondern auch bebaute und unbebaute Grundstücke in der Weise neu geordnet, so dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke (i. d. R. nach den Festsetzungen eines Bebauungsplanes) entstehen. Die Grundstücksstruktur größerer Gebiete kann durch ein Umlegungsverfahren den planungsrechtlichen Bestimmungen angepasst werden, selbst wenn die Eigentümerstruktur sehr unterschiedlich ist. Falls zu Beginn eines Umlegungsverfahrens noch kein Bebauungsplan vorliegt, ist es möglich, die Umlegung im sog. Parallelverfahren durchzuführen, sobald ein entsprechendes Konzept vorliegt.

Das Grundstückstauschverfahren ist im Gegensatz zur Enteignung in erster Linie auf den Ausgleich der privaten Interessen der Eigentümerinnen und Eigentümer gerichtet. Wert und Bestand des Eigentums werden somit garantiert. Grundsätzlich bekommt jede Eigentümerin bzw. jeder Eigentümer für ihr bzw. sein Grundstück, das im Verfahrensgebiet einer Umlegung liegt, ein möglichst gleichwertiges Zuteilungsgrundstück zugewiesen. Für Unterschiede in den ermittelten Verkehrswerten (vor und nach der Umlegung) sowie für Abfindungen von baulichen Anlagen, Anpflanzungen etc. erhalten die Eigentümerinnen und Eigentümer i. d. R. einen Ausgleich in Geld.

Durch die Umlegung werden – anders als bei privatrechtlichen Regelungen – ohne notarielle Verträge und behördliche Genehmigungen baureife Grundstücke durch Verwaltungsakte geschaffen. Mit der Einleitung der Umlegung wird im Grundbuchblatt der betroffenen Grundstücke für die Dauer des Verfahrens ein Umlegungsvermerk eingetragen. Entsprechend den im Umlegungsverfahren neu geordneten Grundstücksverhältnissen wird schließlich das Grundbuch berichtigt und das Liegenschaftskataster dementsprechend fortgeführt.

Beteiligte im Umlegungsverfahren sind die betroffenen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer, sonstige Inhaberinnen und Inhaber von im Grundbuch eingetragenen Rechten, aber auch nicht eingetragene vertraglich Berechtigte (z. B. Mieterinnen und Mieter, Pächterinnen und Pächter). Falls Flächen außerhalb des Umlegungsverfahrens z. B. bei Betriebsverlagerungen notwendig sind, kommt städtischen Liegenschaften u. a. durch Zurverfügungstellung benötigter Flächen, Aufnahme von Flächen, Übernahme von Pachtverhältnissen und Abbruchmaßnahmen etc. eine besondere Rolle zu.

Die Leistungsfähigkeit eines Umlegungsverfahrens lässt sich beispielhaft an dem Baugebiet an der Wangeroogestraße / Auf den Geisten zeigen. In Düsseldorf Unterrath, inmitten eines bestehenden Wohnviertels aus den 50er Jahren, konnte das Bodenordnungsverfahren erfolgreich abgeschlossen werden. Hier waren komplexe Grundstückverhältnisse neu zu ordnen und die unterschiedlichsten Problemfelder zu bewältigen: von der Altlastproblematik über die Kampfmitteldetektion bis hin zur Untergrundverdichtung der neuen Verkehrsflächen aufgrund einer mehrere Meter starken Altablagerung. Wo vorher Garagenhöfe standen, sich Grün- und Brachflächen befanden, sind in kürzester Zeit zehn Baugrundstücke entstanden, auf denen derzeit acht Mehrfamilienhäuser mit insgesamt 85 Wohneinheiten realisiert werden konnten. 45 % der Wohnungen sind öffentlich gefördert, 55 % preisgedämpft. Darüber hinaus wurde mit finanzieller Unterstützung der Stadt Düsseldorf eine öffentliche Quartiersgarage errichtet. Damit wurde ein erheblicher Beitrag zur Verbesserung der Parkplatzsituation im Umfeld geleistet. Es entstand somit ein Quartier, das Wohnen für alle Generationen ermöglicht, aber ohne die Neuordnung des Grund und Bodens (Umlegung) nicht denkbar gewesen wäre.

Vereinfachte Umlegung

In einem vereinfachten Umlegungsverfahren nach §§ 80-84 BauGB werden unmittelbar aneinandergrenzende oder in enger Nachbarschaft liegende Grundstücke oder Teile von Grundstücken untereinander getauscht und in der Weise neu geordnet, so dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke (i. d. R. nach den Festsetzungen eines Bebauungsplanes) entstehen. Im vereinfachten Umlegungsverfahren entfallen verschiedene Verwaltungsschritte, wodurch ein vereinfachtes Umlegungsverfahren in der Regel schneller durchgeführt werden kann.

Das Grundstückstauschverfahren ist im Gegensatz zur Enteignung in erster Linie auf den Ausgleich der privaten Interessen der Eigentümerinnen und Eigentümer gerichtet. Wert und Bestand des Eigentums werden somit garantiert. Grundsätzlich bekommt jede Eigentümerin bzw. jeder Eigentümer für ihr bzw. sein Grundstück, das im Verfahrensgebiet einer Umlegung liegt, ein möglichst gleichwertiges Zuteilungsgrundstück zugewiesen. Für Unterschiede in den ermittelten Verkehrswerten (vor und nach der Umlegung) sowie für Abfindungen von baulichen Anlagen, Anpflanzungen etc. erhalten die Eigentümerinnen und Eigentümer i. d. R. einen Ausgleich in Geld. Durch die Umlegung werden – anders als bei privatrechtlichen Regelungen – ohne notarielle Verträge und behördliche Genehmigungen baureife Grundstücke durch Verwaltungsakte geschaffen. Entsprechend den im Umlegungsverfahren neu geordneten Grundstücksverhältnissen wird schließlich das Grundbuch berichtigt und das Liegenschaftskataster dementsprechend fortgeführt.

Beteiligte im Umlegungsverfahren sind die betroffenen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer, sonstige Inhaberinnen und Inhaber von im Grundbuch eingetragenen Rechten, aber auch nicht eingetragene vertraglich Berechtigte (z. B. Mieterinnen und Mieter, Pächterinnen und Pächter).

Subventionierung städtischer Grundstücke für gemeinwohlorientierte Zwecke

Mit Ratsbeschluss vom 16. Juli 1971 wurden die Erbbauzinsen für Erbbaurechte, die Wohnzwecken dienen, pauschal auf 4 % des Grundstückswertes festgesetzt. Analog der ermäßigten Bodenpreise beim Verkauf städtischer Grundstücke für sozialen Wohnungsbau [s.a. Vorlage APS/037/2020 ­– Evaluierungsergebnis zum Handlungskonzept für den Wohnungsmarkt, Weiterentwicklung der Quotierungsregelung und weiteres Vorgehen – „für die jeweilige Grundstücksfläche wird ein Verkehrswert für freifinanzierten Wohnungsbau ermittelt und um einen Abschlag von 40 % (öffentlich geförderte Wohnungen bleiben nicht im Bestand) oder 45 % (öffentlich geförderte Wohnungen bleiben im Bestand) reduziert“]  wurde der Erbbauzins von 4 % für Wohnerbbaurechte bei Erbbaurechten für sozialen Wohnungsbau auf den entsprechend ermäßigten Bodenwert erhoben. Umgerechnet bedeutet das einen Erbbauzins von lediglich 2,4 bzw. 2,2 % bei Bestandshaltern/-halterinnen.

Für Einfamilienhausgrundstücke sowie Baugruppen werden derzeit nur 3 % vom Bodenwert angesetzt. Zudem erhalten Baugruppen eine zusätzliche Rabattierung um 0,5 % für die ersten 10 Jahre des Erbbaurechts. (Bei diesen Vorhaben wird fallweise zwischen Erbpacht und Abverkauf zu entscheiden sein.)

Weitere Subventionierungen für bestimmte Zwecke in Einzelfällen werden geprüft und angewendet. So wurde zuletzt bei der Vergabe eines Erbbaurechts für Künstlerateliers ein Mindesterbbauzins von 2 Euro/qm Grundstücksfläche vorgegeben (der allerdings dem Wettbewerb unterliegt).

Die Rahmenbedingungen für die Erbbaurechte und Erbbauzinsen unterliegen einer fortwährenden Evaluation und ggf. Einzelfallbetrachtungen.